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편집  2020.09.28 [00:02]
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한반도운하, 민주주의의 위기와 토건국가의 완성
[진단과 대응] 노무현 정부에서 이명박 정부로의 토건국가 완성 의미
 
황진태
차기 이명박 정권이 집권하기 전부터 한반도 대운하 계획을 둘러싼 찬반양론이 첨예하게 대립하고 있다. 대선 이전부터 한반도 대운하에 대한 제반의 적합성에 대한 논의1)는 충분히 진행되었기 때문에 이에 대한 재론은 제외하고, 이 글에서는 한반도 대운하 계획에서 나타나는 개발주의와 민주주의 간의 관계를 중심으로 문제점을 밝히고 대응 전략을 도출하고자 한다.
 
청계천 복원사업, 성공적 협상 모델이었는가?
 
대통령인수위원회(이하 인수위)는 한반도 대운하를 합리화하는 논리로 이명박 당선자가 서울시장 재임 시절에 추진했었던 청계천 복원사업의 과정을 거론하고 있다. 인수위는 "반도 대운하 프로젝트의 추진 시기와 여론수렴 절차에 대해 일부 시민단체가 우려하는 것처럼 추진되지는 않을 것"2)이라며 한반도 대운하는 청계천 복원사업의 수순을 밟을 것이라고 주장한다. 인수위는 청계천 복원사업을 "서울시 관련 부서들로 구성된 '청계천 추진본부', 환경, 기술, 문화적 문제를 해결하기 위한 서울시정개발연구원 중심의 '청계천연구지원단', 시민과의 의사소통 창구인 '청계천시민위원회' 등 삼각 체제"3)를 통해서 성공했다고 자평했다. 이 글에서 청계천의 역사 복원, 생태계 복원, 하천 복원에 대한 비판4)을 되풀이할 필요는 없을 것이다. 다만 '시민과의 의사소통 창구'였다고 주장하는 청계천시민위원회에 대한 오해만큼은 확실히 짚어볼 필요가 있다. 
 
청계천시민위원회의 설립 목적은 기존의 관 주도적이고 토목공학적인 사업방식에 대한 문제점을 인식하고 환경, 문화, 역사 등의 시정 제반에 대해 시민단체, 학계의 의견을 수렴하여 청계천 복원사업을 추진한다는 것이었다. 그러나 당시 대선을 의식한 이명박 서울시장은 임기 내에 청계천을 복원하려는 정치적 일정 안에서 이를 추진하고자 했다. 이 때문에 복원사업의 시기를 늦추고 보다 신중히 고려하자는 청계천시민위원회의 주장을 묵살하고, 추진을 강행했다. 이런 과정에서 비판적 시각의 인사들이 청계천시민위원회에 불참하게 되고, 경실련, 환경운동연합, 문화연대 등의 시민단체들이 서울시와 대립전선을 형성하며 비판하게 되었다.5) 요컨대 청계천 복원사업은 무리한 정치일정에 쫓긴 왜곡된 복원사업으로, 인수위 측에서 선전하듯이 민관 협력의 모범사례가 아니다. 단지 복원이 되었다는 '결과'만을 가지고(이러한 결과는 도심에서 수변공간을 향유하게 된 시민들의 감각에 의존한 호의적 사후평가와 결합된다) '과정'에서 지적된 문제점들은 감춰졌다.  
 
절차적 민주주의의 위기와 전문가 범죄의 발로
 
서유럽에서는 일찍이 하버마스(Jurgen Habermas) 등을 필두로 공론장을 통하여 자유민주주주의 한계를 극복하려는 심의(審議)민주주의(deliberative democracy) 논의가 진행된 바 있다. 그런데 심의민주주의에 대한 비판은, 과연 공론장에서 각 이해 관련자들이 동등하게 참여하여 심의의 사전적 의미처럼 '어떤 사항에 관하여 그 이해득실 등을 상세하고 치밀하게 토의하는'6) 것이 가능한가라는 것이었다.
 
이러한 의문점은 관 주도 방식에서 거버넌스로의 이행(from government to governance)을 주장하는 최근 흐름에서도 관찰된다. 1980년대부터 제기된 기존 정부의 한계와 더불어 기업의 한계, 시민사회의 한계를 인식하면서 제기된 거버넌스는 단순히 이해당사자들이 정책과정에 수동적, 기계적으로 참여하는 것을 의미하지 않는다. 다원주의적 철학에 기반한 끊임없는 협의를 통한 공동의 목표를 성취한다는 역동적인 개념이다. 그러나 우리 사회는 서유럽의 정치지형과 달리 자유민주주의조차 제대로 안착되지 않았다. 이런 상황에서 (관 주도적인) 거버넌스의 도입은 오히려 관 주도적인 의사결정 시스템을 합리화하는 구실이 되고 있어, '87년 체제'의 위기 혹은 퇴행이라는 심각함을 내포하고 있다. 이는 앞서 거버넌스 성공사례로 평가되는 청계천시민위원회뿐만 아니라 참여정부에서 단행된 국가균형발전계획, 시화호MTV사업 등에서 시민단체, 학계가 개발주의의 볼모가 되었다는 점에서도 명확하게 드러난다. 최근 진보 진영에서 제기되고 있는 '87년 체제' 이후에 성과 중 하나라고 할 수 있는 절차적 민주주의의 완성에 대한 회의감마저 제기된 것이다.
 
여기에 덧붙여 민주주의의 위기를 불러일으키는 데는 전문가로 불리는 학자들의 '마사지'가 가담한다. 대표적인 사례로 대운하 자문역을 맡고 있는 이화여대 박석순 환경학과 교수는 MBC와의 인터뷰에서 "강가의 강변여과수 간접 취수를 함으로써 수도권에서 전부를, 거의 1등급 가까운 물로 공급할 수 있다는 거죠, 획기적 대안입니다. (대운하에 대해) '식수 재앙'이란 말을 하지만, 실제로 운하가 식수의 새로운 해법"이라는 실로 희한한 논리마저 내세운다. 토목공학적인 언급을 하지 않더라도 '고인 물은 썩는다'는 자연법칙은 초등학생도 알고 있다. 독일 운하 사례 등에서 보듯이 운하가 물을 오염시킨다는 반박의 여지가 없는 사실에서 보듯이 환경정책 관련 전문가라는 권위를 빌어 도리어 운하를 통해서 물이 맑아진다는 기술 편향적, 주객전도 논리가 유포되는 것은 학자 개인의 양심 문제를 떠나서 일반 국민들의 판단을 호도할 수 있다는 점에서 심각하다.7)
 
사회학자 울리히 벡(Ulrich Beck)은 서유럽이 '위험사회'로 진입하고 있다고 분석하면서 위험의 정체성이 전문가들의 권위에 의해 형성된다고 지적했다. 현재 대운하를 두고 쏟아져 나오는 지식인들의 억지 논리는 소위 '전문가 범죄'의 발로로 볼 수 있다. 한반도 대운하에서 드러나는 생태계 파괴의 제반 문제제기는 이러한 전문가들에 의해 간과되다가 결국 대운하 완공 이후에 위험사회의 표상으로 판명될 가능성이 농후하다.
 
지식인들뿐만 아니라 정당 내부의 의사결정과 정치인의 리더십도 짚어보아야 한다. 한나라당 정책위의장 이한구 의원은 한반도 대운하에 대해 밀어붙이기 식이 아니라 보다 신중하게 추진해야 한다고 주장하지만, 이 의견은 당 내부에서 묵살되고 있다. 사당(私黨)이 아니라 민주주의에 걸맞은 정당이 될 것을 추구한다면 정당 내부에서의 의사소통조차도 원활하지 않는 지금의 한반도 대운하 논란은 어떻게 봐야할까. 당 내부의 조율 미비는 이명박 당선자의 리더십에 대한 지적과 자연스럽게 연결된다.
 
잘 알려지지는 않았지만 이명박 당선자가 2006년 서울시장 재임 당시 단국대 조명래 교수의 논문8)에 대해 측근을 통해 고소한 사건을 눈여겨볼 필요가 있다. 조 교수는 논문에서 버스 교통체계 개선사업과 청계천 복원사업, 서울광장 조성을 비판했다. 학자의 논문에 대한 고소는 학문의 자유에 대한 명백한 침해이며, 쓴 소리도 달게 받아들여야 할 정치인으로서의 자세를 의심케 하는 대목이다.9) 이 사건이 보여주듯 한나라당 내부의 의사소통 충돌과 합의 부재는 이명박의 리더십에서 이미 뿌리를 드러내고 있었다. 앞으로 이명박 당선자가 외부의 비판에 어떻게 대응하는지, 정당 내부의 의사소통은 어떻게 해나가는지를 살펴보는 것은 한나라당이 사당인지 정당인지를 확인할 수 있는 시금석이 될 것이다. 그러한 이유로 인하여 2006년의 고소 사건에 대한 기억은 다시 환기될 필요가 있다.
 
노무현 정부에서 이명박 정부로의 토건국가 완성?
 
노무현 대통령은 이명박 당선자의 한반도 대운하 추진을 두고 언론을 통해서 비판적인 의견을 드러냈다. 이런 보도는 노무현과 이명박 간의 정책이념에 차이가 있는 것처럼 느껴질 수도 있다. 하지만 두 정권은 '개발주의적'이라는 점에서는 본질적으로 차이가 없다. 즉, 참여정부에서 시행된 국가균형발전계획, 새만금 방조제, 연안권 특별법 등으로 대표되는 토건국가로의 이행10)은 차기 이명박 정부의 한반도 대운하를 비롯한 개발계획을 통해서 '완성'될 것이기 때문이다.
 
이명박 당선자가 한반도 대운하의 강행의지를 밝히면서 부동산업계도 후끈 달아오르고 있다. 특히 운하가 관통하는 지역에서는 외지인의 토지매입율이 30~50% 이상 폭등하는 등 눈에 띄는 변화를 보였다. 대운하가 시행되면 얻게 될 토지보상비 및 투기이익을 노린 사람들이 대거 뛰어들었기 때문이다. 우리는 참여정부에서도 비슷한 사례를 목격했다. 혁신도시가 발표되면서 부동산투기가 활개 친 것을 기억할 것이다. 인수위는 이미 발 빠르게 국내 5대 건설업체에 한반도 대운하 사업의 적극적인 참여를 주문했다. 건설업체들의 토목사업에 거는 기대는 상당할 수밖에 없다.
 
물론 사회 인프라의 구축은 국가경제의 선순환에서 필요하다. 그러나 일본의 토건국가 현상을 분석한 개번 맥코맥의 자료11)에서 알 수 있듯이 사회 인프라의 과잉 구축과 재정의 낭비는 단기적으로는 경기호황을 불러올지 모르지만, 장기적으로는 경기 침체로 연결될 가능성이 매우 높다. 설사 이명박 집권 기간 동안에는 경기가 호황을 맞더라도, 누적된 재정낭비와 경제적 수치로 환원될 수 없는 생태파괴 등의 막대한 피해액은 다음 세대로 전가될 수밖에 없다. 이는 분명 이명박 정권의 책임이 될 것이다.
 
민주주의 위기의 대응과 토건국가로부터의 탈피
 
현 정세는 절차적 민주주의라는 87년 체제의 위기와 IMF 프로그램을 통해서 강화된 신자유주의의 위기라는 97년 체제의 위기가 접합되어 있다. 이러한 위기를 어떻게 극복할 수 있을까? 차기 이명박 정부는 참여정부와 비슷한 레퍼토리로 개발주의를 지향하고 있다. 이들은 토건국가의 완성을 통해서 침체된 경기를 임기 내에 활성화할 것을 목표로 하고 있다.
 
토건국가 개념은 단순히 경기부양책의 일환으로 건설투자액의 증가라는 경제적 측면만을 지적하고 있는 것이 아니다. 보다 포괄적으로 경제적 떡고물을 둘러싼 건설업체, 정치권, 관료, 학계, 언론 등이 유착한 '개발연대의 망'이라는 지극히 정치경제적인 형태를 지적하고 있기도 하다. 이는 앞서 비판한 한반도 대운하와 연루된 대상들에서도 확인할 수 있다. 토건국가의 문제는 민주주의의 위기와 강한 연결고리를 갖고 있다. 그러면 민주주의의 위기에 대한 대응과 토건국가로부터의 탈피는 어떻게 가능할까. 간략하지만 몇 가지 제언을 검토해보고자 한다.
 
첫째, 한반도 대운하에 대한 국민투표 가능성에 대한 검토다. 한미 FTA 체결을 두고 민중연대를 중심으로 국민투표 시행을 제언한 바 있었다. 그러나 참여정부는 한미 FTA의 신속한 협상을 진행하면서 전방위적인 한미 FTA 찬성 담론을 유포하는 한편으로 반대 담론 확산을 차단하고 반대 시위를 억압하는 것을 병행했다. 이는 국민들로부터 FTA에 대한 찬반 의견을 수렴할 기회를 박탈시키고, 찬성 일변으로 입장을 회유하게 만들어서 국민투표의 실효성에 대한 회의를 야기했다.12) 하지만 한반도 대운하의 경우는 다르다. 대선 이전부터 시민단체, 학계를 통해서 실효성에 대한 비판 논의가 진척된 상황이고, 최근 여론조사에서도 한반도 대운하에 반대 의견이 찬성 의견을 압도하거나 대등하게 나타났다. 이는 한반도 대운하 착공을 국민투표 시행을 통해 저지할 수 있는 전략이 가능함을 제시한다.
 
둘째, 국민투표의 경우에 국가적 규모 수준에서 즉, 전 국민적 규모의 대응이라면 지방 지역 단위에서의 전략을 고려할 필요가 있다. 참여정부의 국가균형발전계획의 일환으로 시행된 혁신도시는 부동산 가격의 폭등으로 투기 세력, 개발공사 등에 떠밀려 지역 주민들이 쫓겨날 지경이었다. 반면 지역 토호와 지역 언론은 보상비 등의 막대한 개발이익 때문에 이 계획에 압도적인 지지를 보내고 있다. 대부분의 지역이 이런 개발 진통을 겪고 있는 상황에서 기업도시 시범사업지로 지정된 무주에서는 최근 희망적인 일이 일어났다. 지역 주민들이 부동산 폭등과 사업 시행지 선정으로 인하여 주민들의 터전을 빼앗기고 있다는 이유로 기업도시 취소 소송을 낸 것이다. 중앙정부를 상대로 한 지자체 수준에서의 이런 대응은 지역 주민들의 이해를 고려치 않은 관 주도, 중앙정부 주도의 질주에 브레이크를 밟을 수 있는 단초가 될 것이다. 이는 한반도 대운하에 대한 대응 전략으로 적용할 수 있다. 한반도 대운하의 토지매입 현황에서 알 수 있듯이 개발이익은 지역 주민들보다는 그 지역 외의 (특히 서울에 근거한) 투기 세력에게 돌아간다. 해당 지역 주민들을 대상으로 한반도 대운하에 대한 경제적 효과뿐만 아니라 생태적 고려까지 충분히 알리고, 토의하고, 학습효과를 구축해서 한반도 대운하가 통과하는 특정 지역 한 곳만 저지하더라도 대운하 착공에 상당한 장애효과를 발휘할 수 있을 것이다.
 
셋째, 진부하지만 지식인의 각성이다. 이는 인간의 양심과 관련된다. 위험사회로의 이행에서 전문가들은 자신의 권위를 사용한다. 참여정부에서도 새만금 방조제 사업을 반대하던 한 지식인이 정치인이 되면서 자신의 학문적 양심을 포기하고, 정권의 논리를 합리화하는 것을 우리는 목격한 바 있다. 지식인의 변절 혹은 양심의 문제는 비단 차기 이명박 정부만에서만 일어날 이례적인 사실은 아니겠다. 나는 한반도 대운하와 연루된 지식인들에 대한 비판에서 기존의 학문적 양심에 호소하는 전략을 취했었다. 결국 정치라는 게 사람들 사이에 벌어지는 일이기 때문에 이러한 전략을 통해서 정책입안자의 생각을 돌릴 수 있기를 노렸기 때문이다. 이 전략은 최소한 착공이 시작되기 전까지는 유효하다고 본다.
 
현재의 보수적인 공간 담론에서는 진보적 공간 담론의 공론장이 협소하다. 그러나 협소한 환경에 순응하여 비판에 침묵하는 것이 과연 면죄부가 될 수 있느냐에 대해서는 회의적이다. 지연, 학연에 얽매여서 학계의 활발한 비판이 제한되고 있는 점을 분명 목격하고 있기 때문이다. 지식인의 변절 혹은 양심의 문제를 지적할 때에는 변절 당사자뿐만 아니라 그러한 변절을 지적해야 할 지식인들의 책임회피 또한 비판해야 한다. 건전한 비판 문화가 학계에 정립되어야만 한미 FTA, 한반도 대운하에서와 같은 소모성 짙은 담론들의 거품을 근본부터 줄일 수 있기 때문이다. 이것이 먹물로 살아가는 지식인의 책무이다.
 
결론을 대신하여: 한반도 대운하, 심사숙고해야
 
서울시장 당시의 이명박은 정치일정에 쫓겨 청계천 복원사업을 추진했었다. 나는 이 당선자가 서울시장을 하면서 학습효과를 얻었을 것이라 생각한다. 이 당선자는 대통령이 되겠다는 목적을 이루었으니 이제 더 이상은 자신의 공약에 쫓기는 강박관념에서 벗어날 필요가 있다. 유권자들은 임기 기간에만 운하 건설에 동원되는 일시적 고용창출이 아닌 안정적이고, 삶의 행복을 느끼는 직장에서 일하고 싶은 마음에서 '경제 대통령'을 자임하는 이 당선자를 선택했을 것이다. 역사를 공부할 때 흔히 깨닫게 되는 바지만, 이 당선자가 좀더 길게 한국 경제를 바라보기를 바란다. 한반도 대운하로 파괴될 산맥들을 직접 올라가서 바라보며 호연지기를 기르는 것도 좋은 방법이겠다. 이제는 근대화 시기의 불도저 리더십에서 벗어난 21세기 리더십이 요청된다. 한반도 대운하 계획에 대한 심사숙고가 그러한 리더십의 단초가 될 것이다.

[각주]

1) 이에 대해서는 박진섭, 장지영, 「경부운하 축복일까 재앙일까」, 『오마이뉴스』, 2007을 참조하라. 

2) 인터넷 『연합뉴스』, 2008년 1월 2일.

3) 인터넷 『연합뉴스』, 2008년 1월 2일.

4) 조명래, 「신개발주의 프로젝트의 세력 관계: 청계천 복원 사례」, 『개발정치와 녹색진보』, 환경과생명, 2006과 김진애,「도시 데코레이터 이명박- 청계천 복원은 일렀고, 도심 개발은 틀렸다」, 월간 『인물과사상』, 2005년 7월호를 참조하라. 이외에도 청계천에 대한 지적이 충분히 제출되었음에도 불구하고, 비판적 공간학문을 취하는 학자들의 주장은 건설업자와 건설업체의 광고를 수주 받는 언론, 개발지역에 해당하는 정치인과 이들의 논리를 합리화 하는 지식인, 관변 연구소 등으로 구성되는 개발연대의 촘촘한 장밋빛 매트릭스에 의해서 배제되기 때문에 청계천 복원사업에서 지적된 '과정'에 대한 문제점은 착공이라는 '결과'에 의해서 감춰지고, 인수위의 주장처럼 성공적인 복원으로 기록된다.

5) 조명래, 「녹색 거버넌스 기구로서 녹색서울시민위원회의 평가」, 『환경과생명』, 31호, 2002.

6) 네이버 백과사전.

7) 이밖에도 한반도 대운하 계획을 주도했던 유우익 서울대 지리학과 교수 또한 지역개발에 있어서 자신의 기존 생태 지향적인 주장과 대조되는 행태를 보였다. 이명박 당선자의 대변인으로 활약한 한나라당 박형준 의원도 월간 『인물과사상』 2004년 12월호에 기고한 글에서 참여정부를 비판하며 주장했던 제언과 현재 대조되는 행태를 보인다는 점에서 마찬가지의 문제점을 드러내고 있다. 유우익과 박형준에 대한 자세한 비판은 황진태, 「한반도 대운하, 유우익과 박형준이 막아라」, 『프레시안』, 2007년 12월 31일 기사를 참조하라. 덧붙여 그간 보수 언론과는 구분돼온 상식적(?)인 언론으로 인식된 MBC에서 이러한 비논리적인 주장을 여과 없이 보도한 점은 좀더 지켜보아야 할 부분이다.

8) 조명래, 「개발정치로서 이명박 서울시정」, 『시민과 세계』, 제9호, 2006.

9) 황진태, 「신개발주의의 상스러움과 '환경 부정의'」, 인터넷 『시민의신문』, 2006년 9월 1일.

10) 토건국가 개념에 대해선 "일본의 주요 산업인 건설업과 공공사업만이 아니라, 관료와 정치인과 기업인들을 직권남용과 부패라는 망으로 결합시킨 유착의 회로까지 부각시키기 위해 만들어낸 것이다. …… 국가의 부를 빨아들여 이를 비효율적으로 소비하면서 마치 암세포와 같이 성장했고 재정위기와 환경파괴를 유산으로 남기고 있다"(개번 매코맥, 한경구 외 옮김, 『일본, 허울뿐인 풍요』, 창작과비평사, 1998, 75쪽)를 참고할 것. 참여정부의 개발주의 성향에 대한 분석은 황진태, 「대안경제모델의 클러스터 정책 점검」, 이스트플랫폼 보고서(www.eplatform.or.kr), 2007과 한국공간환경학회, 「참여정부 공간환경정책 평가」, 추계정기학술대회 자료집, 2007년 11월 24일을 참조하라. 이명박 당선자의 서울시정과 노무현 정권의 균형정책이 '신개발주의'라는 관점에서 유사하다는 주장들이 상당수 제기된 바 있다.

11) 개번 맥코맥은 1993년 당시 일본의 건설투자액이 GDP의 19.1%를 차지하는 것을 보고서 토건국가로서 규정했다. 한국의 경우에 통계청 자료에 따르면 2006년 현재 건설투자액이 GDP의 19%(약 142조 원)를 넘어섰다.

12) 한미 FTA 국민투표 논의에 대한 간략한 정리는 황진태, 「강준만의 「조희연: 민중의 분노 위협이 대안인가?」를 읽고」, 월간 『인물과사상』, 2007년 6월호를 참조하라.
 
* 본문은 월간 <인물과 사상>(www.inmul.co.kr) 2008년 2월호에 게재된 기사이며, 출판사의 허락하에 전재합니다. 

기사입력: 2008/02/11 [16:16]  최종편집: ⓒ 대자보
 
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