1. 

한미 FTA의 경제적 효과는 불투명하다. WTO의 가입과 같은 경우에는 경제적 효과가 상당히 직접적이고, 한칠레 FTA의 경우도 상당 부분은 직접적인데 비하여 한미 FTA의 효과가 간접적인 것은 무역효과와 같은 것들은 일단 다 적자인데, 긍정적인 효과가 발생한 것이 미국의 발달한 서비스업에 대한 개방에 의해서 우리나라 서비스업의 경쟁력이 강해져서 결국 나중에 긍정적 효과가 발생하게 된다는 것이므로 이 효과는 장기적이며 또한 간접적이다.

현재로서는 케인즈가 살아돌아온다고 하더라도 이 숫자가 어떨 것인지에 대해서 말 하기가 쉽지 않다. 서비스업종 중에서 일단 얘기가 된 영화는 손해일 것이라는 것을 정부도 인정하고 있는 셈이고, 의료와 교육도 손해일 것이라는데 대체적으로 합의하는 것 같다.

장기적으로는 대기업 자본화된 미장원까지 우리나라에 진출해서 홍대나 이대 앞의 미장원들은 물론 동네의 자그마한 미장원들까지 망하게 될 것 같은데, 도대체 어떤 서비스업을 얘기하는 것인지 모르겠지만 정부에서는 결국 이익을 보게 된다는 것을 한미 FTA의 추진이유로 내세우고 있으니까 아무래도 찬성하는 사람이나 반대하는 사람이나 결국 불투명한 '무엇인가'를 놓고 입장차이만 드러나게 된다.

2.

효과가 긍정적이든 혹은 부정적이든 한미 FTA는 부분적인 한칠레 FTA와는 달리 거의 대부분의 국민에게 대체로 직접적인 효과를 발생할 정도로 큰 사건이다.

보통 이 정도로 큰 '조약'이 작동하면 한 번쯤은 자신의 생각을 표명할 수 있을 기회가 주어져야 되는데, 우리나라의 법률체계는 '정부협상 -> 국회비준 -> 협상종료'라는 절차를 가지고 있어서 국민들의 관심이 실제로 표출될 수 있는 상황은 국민의 대표들이 국회 비준을 통과할 때 뭔가 의견을 표명하는 기회 밖에는 없다.

물론 원칙적으로는 대통령이 국민의 대표이기 때문에 대통령이 수반으로 있는 행정부가 그 자체로 국민을 대표하는 것이 아니냐고 하겠지만 그렇다면 민주주의의 교과서부터 다시 읽어봐야 한다. 일단 투표로 뽑힌 대통령은 무조건 국민을 대표한다고 하는 것은 3권분립의 취지에도 맞지 않는다.

문제는 한미 FTA처럼 모든 국민들의 관심이 집중된 사안에 대해서도 국민들이 체계적으로 자기 의사를 표명할 수 있는 기회가 잘 주어지지 않는다는 데에 있다.

3. 레페런덤(Referendum), 국민투표제

유럽의 경우는 EU 가입은 물론 EU 화폐통합가입과 같은 국민적 결정 사항은 대부분 국민투표를 통해서 결정된다. 국민투표를 조금 더 적극적으로 활용하는 헌법으로 독일의 바이마르 헌법 73조와 프랑스 제5공화국 헌법 11조 등과 같이 현대 민주주의에서 국민투표는 선진화된 민주주의 국가들이 종종 사용하는 직접 민주주의의 요소이고 대체적으로 긍정적으로 이해된다.

프랑스에서 화폐통합과 관련된 국민투표에서 거의 수 천명 차이로 통과된 적이 있어서 반대하는 사람들의 입장은 어떻게 대변되어야 하느냐는 나름대로 문제제기다 된 적이 있기도 하다. 우리나라에서와 같이 줄기세포 연구도 스위스에서 소위 레페런덤에 올라간 적이 있는데, 국민의 2/3이 줄기세포 연구를 하는 것이 좋겠다고 해서 줄기세포 연구가 시작되었다.

스위스의 경우는 평균적으로 1년에 4번 정도 이 레페던덤이 실시되는데, 일반 사항의 경우에는 10만명 그리고 국회에서 통과된 법률의 반대에는 5만명의 서명으로 레페런덤이 실시될 수 있다. 스위스는 우리나라 인구의 1/4이 조금 안 된다.

4. 87년 체계의 정신과 그 발전

우리나라에도 국민투표제가 헌법상 존재하고 있는데, 헌법 9차개정안이지만 보통은 87년 헌법이라고 불리는 이 헌법에서 헌법 개정 외에 '외교, 안보, 국방 및 기타 국가안위에 관한 정책'에 대해서 국민투표를 할 수 있도록 처음으로 이 제도가 도입되었다.

흔히 87년 체계라고 부르는 이 헌법체계는 유명한 '호헌철폐'라는 구호로 시작된 것인데, 그 출발점은 대통령 간선제를 유지하려고 하던 전두환 정권에 대해서 '직선제 개헌'을 요구하면서 출발한 것이고, 그 연장선 내에서 국민이 직선으로 선출하게 될 대통령에 대해서 국민의 요구를 받아서 국민투표를 실시할 수 있는 권한을 부여한 셈이다.

우리나라의 국민투표의 부의권은 대통령에게 부속되어 있다(헌법 72조). 정신으로 보자면 국민들은 간선제 대신에 직접 대통령을 선출하고 보다 포괄적인 국민의 요구를 반영할 수 있는 권한을 대통령에게 부여한 것이다.

87년 헌법의 정신대로라면 국민들이 요구하는 외교적 사안에 대해서 대통령이 국민투표를 실시하는 것이 옳을 것 같다. 9차 개정안의 약점이라면 국민직접발의권을 부여하지 않고 있다는 점인데, 전두환 정권에게서 직선제를 요구하는 과정에 박종철과 이한열이라는 두 젊은이의 목숨이 관련되어 있다는 점을 환기해본다면 대체적으로 직선제하의 대통령은 간선제하의 대통령보다 더 국민적 요구를 잘 반영할 수 있을 것이라는 판단이 이 87년 체계의 정신이라고 할 수 있을 것이다.

이 87년 체계의 정신은 한 마디로 '직선제'라는 정신에 녹아있는데, 대통령을 뽑을 수 있는 것이 바로 국민의 권리라는 것이라고 할 수 있을 것 같다. 약간의 내부적 문제를 가지고 있기는 하지만 주민투표법에 의한 주민투표제가 이러한 직선제의 정신을 어느 정도 반영하고 있는 그 이후의 발전이라고 할 수 있다.

주민투표법은 1/20에서 1/5의 주민발의권을 인정하고 있는데, 지방자치단체장이 조례에 의해서 주민투표를 실시할 수 있게 되어있다.

현재 지역 상황에 대해서는 주민들이 직접적으로 의사를 표시할 수 있는데, 과연 그렇다면 국가적 사안에 대해서 국민들도 의사표시를 할 수 있는가에 대한 질문이 남아있는데, 헌법정신대로라면 할 수 있다는 것이 맞고 다만 그 부의권이 원칙적으로 국민들이 권한을 행사할 수 있는 대통령에게 부여되어 있고, 당연히 국민들이 중요하다고 생각하는 것에 대해서는 대통령도 국민투표를 할 것이라는 생각이 전제되어 있다.

5. 현실적으로는...

우리나라 유권자가 지난 대선기준으로 총 3,500만 명 정도이니까, 주민투표법의 1/20로 생각해보면 175만 명 정도가 한미 FTA에 대해서 국민투표를 요구한다고 하면 대통령이 자신의 권한으로 귀속되어 있는 국민투표를 실시하는 것이 타당해 보인다. 만약 상한선인 1/5이라고 한다면 700만 명 정도라고 할 수 있다.

학교급식의 경우 국민들이 조례를 직접 청구하게 되어있는데, 가혹하다는 평가를 받고 있지만 지방자치법에서는 지역주민의 1/100 혹은 1/70의 경우를 주민들이 직접 조례를 요청할 수 있는 권리를 부여하고 있다. 가장 완화된 이 기준에 의하면 47만 명 정도라고 할 수 있을 것이다.

국민투표를 원하는 국민들이 어느 정도인지에 대해서는 대체적으로 175만 명에서 200만 명 정도의 선이 현실적인 숫자라고 본다면, 지금 할 수 있는 일은 한미 FTA에 대해서 국민투표를 요구하고, 국민투표를 원하는 국민들이 자신의 뜻을 서명의 형식으로 표시하는 일일 것이다.

우리나라에서 시민서명이 가장 많았던 경우가 내가 기억하는 한도에서는 효순이 미선이 사건 때와 해인사의 골프장 반대서명의 100만 명이었던 걸로 알고 있는데, 우리나라 민중운동과 시민운동을 통털어 가장 큰 서명운동이 필요한 셈이다.

물론 현재의 법리상으로 설령 175만 명 이상의 국민이 한미 FTA에 대해서 국민투표를 요구한다고 해서 그걸 반드시 법적 절차에 의해서 대통령이 수용해야 할 필요는 없다. 그렇지만 이건 민주주의의 본질에 관한 문제이다.

서명의 형식을 통해서 '유의미'한 국민들이 원하는 요구를 받아들일 것인가 아닌가는 그야말로 민주주의의 본질에 관한 문제이다.

6. 원칙과 상식

한미 FTA는 경제적으로 효과를 예측하기 어려운 상황인데, 대부분의 서비스 업종의 자영업을 필두로 대부분의 서비스업종과 농업 그리고 많은 중소기업 중 특히 소재와 조립산업에 해당하는 사람들은 직접적으로 피해가 예상되는 일종의 국제 조약이다.

그럼에도 불구하고 전체를 위해서 이 사람들이 손해를 감수해야 한다는 것이 정부의 주장인 셈인데, 이 때에는 실제로 국민투표를 해서 전체 국민들의 의사를 물어보는 것이 원칙적으로 옳다. 길게 보면 우리나라에도 레페런덤 제도가 공식적으로 도입되는 것이 좋다고 할 수 있을 것 같은 것이 점차적으로 보다 복잡한 사안들에 대해서 공무원들이 정보를 독점하면서 의사결정권도 독점하는 경향이 있기 때문에 가능하면 직접 민주주의제의 요소들을 확보하는 것이 나쁘지는 않다.

원칙대로 보자면 국민들은 국민투표에 대한 요구를 해서 대통령에게 국민투표에 대한 약속을 받아내면 문제는 조금 쉽게 정리될 수 있다. 이러한 조건 하에서 정부는 미국과 나름대로 협상을 하고 만약 성공적으로 한미 FTA 방안이 타결되면 이걸 국민투표에 부치면 된다. 이건 전체적으로도 나쁘지 않다.

미국의 상원이 제시한 시한을 약간 역설적인 협상무기로 사용하고 있다면 우리나라도 국민들이 요구한 국민투표를 협상무기로 사용할 수 있기 때문에 원칙적으로도 나쁘지 않다. 다만 한미 FTA는 무조건 옳다고 생각한 노무현 대통령에게도 좋은가라고 하면 그에게는 별로 좋지 않을 것 같다.

민주주의 제도라는 것의 상식이라면 정답이 아니라도 다수가 원하면 한다는 것이다. 물론 이 상식이 때때로 불편한 적도 있기는 하고 다수의 소수에 대한 폭력이나 억압 같은 예기치 않은 결과를 발생시키기도 한다.

그렇지만 오랫동안 인류 역사상 해보니까 이런 민주주의가 그래도 파시즘으로 가는 문제점을 비교적 덜 가지고 있기 때문에 불편함을 감수하고 국민들을 설득하고 동의를 만들어내고 또 투표와 같은 방식으로 합의를 이끌어가는 것이 우리가 살아가고 있는 이 체계의 상식이다.

국민투표를 한다고 해서 무조건 한미 FTA가 옳지 않다고 생각하는 사람이 이긴다는 보장은 없다. 국민투표를 원하는 사람들은 175만 명이라는 절대로 쉽지 않은 서명을 받아내야 하고 헌법상 국민투표 발의권을 가지고 있는 대통령을 어떤 방식으로든 설득해야 할뿐더러, 한미 FTA는 절대선이라고 생각하는 또 다른 많은 국민들을 나름대로 설득하고 이해시키는 쉽지 않은 일을 해야 한다.

그러나 이 방법이 국민총파업이나 국민불복종 같은 '직접행동'의 방식이나 제한적 사안을 가지고 국민소환 운동을 하는 것보다는 목표나 효과가 뚜렷하다는 장점이 있다.

한미 FTA는 사실상 경제적 효과를 계측하거나 예측하기 위한 '과학논쟁' 혹은 '전문가 논쟁'의 영역이 아니라 사실상 직접적으로 생계권이 달려 있는 국민들이 직접적 이해와 또 다른 방식으로 자신의 생계가 나아질 것이라고 생각하는 사람들이 민주주의 시스템에서 어떻게 하나의 동의안을 만들어낼 것인가의 문제이다.

대개의 선진국이 이 조건 하에서는 레페런덤이라고 불리는 국민투표제를 사용한다. 대통령이 모든 공무원이 한미 FTA에 관심을 가져야 한다고 할 정도이니까 국민적인 관심사이며 동시에 국가의 큰 일이기는 한데, 문제는 대통령이라는 이 사안은 87년 체계가 새로 도입한 국민투표를 할만한 건이라고 한 사람을 설득하고 이해시키기 위해서 175만 명의 국민이 움직여야 하는 경우의 일이 된 셈인데, 나중에 한미 FTA로 파산하거나 생존권이 위협이 될만한 사람들이 이 숫자보다 많은가 그렇지 않은가가 1차적 관건이다.

7. 맺으며...

한미 FTA는 미국에게는 별 거 아닌 일일지 몰라도 우리나라에게는 절체절명의 질문이다. 한미 FTA를 반대하느냐 그렇지 않으냐의 질문이 아니라 어떠한 방식으로 한미 FTA 조약문의 문구를 만들 것이냐의 문제이다. 합의문의 글자 한 자가 바뀜에 따라 작게는 수십만 명에서 수 백만 명의 생존권이 왔다갔다하는 상황에서 "이건 당신과 상관없다"고 하기에는 너무 사안이 커 보인다.

안타까운 것은 스스로 87년 체계를 의미하는 것 같은 '옛 시대의 마지막 대통령'이고 싶어했던 노무현 대통령에게 87년 체계가 새롭게 도입한 국민투표를 요구하게 된 상황이 온 것이라고 할 수 있다. 역사는 그래서 스스로 자신의 길을 찾아간다고 했던가? 간선제하에서 직선제를 만들어낸 국민들이 9차 헌법 개정에 집어넣은 이 요소를 87년 체계의 최대 수혜자인 노무현 대통령에게 이제 요구하는 순간이 온 셈이다.

길게 보면 이 국민투표에 의해서 우리나라의 절차 민주주의는 실질적으로 완성되는 셈이고 이제부터는 도대체 어떤 내용으로 민주주의를 할 것인가라는 '실체적 민주주의'의 시대가 열리는 셈이다. 물론 더 어렵고, 도대체 국민들이 이런 것까지 알아야 한다는 말인가라는 복잡한 민주주의의 시대가 열리게 된다.

물론 알아야 한다. 적어도 한미 FTA가 자신의 삶에 어떠한 영향을 미칠 것인지 일반 국민 혹은 당사자들은 이제는 알아야 하는 그런 복잡한 시대가 우리에게도 열린 셈이다.

개인적으로 평가하자면 한미 FTA를 할 것인가 말 것인가 혹은 어떻게 할 것인가라는 것도 큰 결정이지만, 보다 큰 결정은 우리나라에서도 국민투표라는 실질적으로 사문화된 직접 민주주의 요소가 드디어 국정운영의 한 요소로 등장할 것인가 아닌가라는 이 시대적 결정이 훨씬 더 큰 요소라고 생각된다.

거대화되고 권력화된 중앙형 정당이 최소한 20년 이상 독점하고 있던 한 사회의 의사결정권에 드디어 국민들이 '나도 좀 보자'라고 조약의 협상문을 들어야 보겠다고 나서는 순간이라고 할 수 있을 것이다.

헌법재판소와 대법원이 법절차의 최상위기관인 시대에서 사실은 국민도 '헌법기관'이라는 사실을 환기시키는 역사적 순간이기도 하다. 국회의원만 헌법기관인 것이 아니라 그야말로 헌법제정과 결정의 권한을 가지고 있는 사람은 바로 국민이라는 사실을 한 번쯤 생각해볼 필요가 있을 것 같다.